A ilegalidade da jornada reduzida trabalho prevista no art. 3º do Decreto nº 1.590/95

por Lúcio Oliveira da Conceição

I – JORNADA DE TRABALHO DOS SERVIDORES CIVIS DA UNIÃO – EVOLUÇÃO HISTÓRICA A PARTIR DA LEI Nº 8.112/90

Os servidores públicos da União são regidos, no que tange à política de recursos humanos, pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 – RJU[1]. Concernente à jornada de trabalho, o artigo 19, em sua redação originária, assim dispunha:

Art. 19. O ocupante de cargo de provimento efetivo fica sujeito a 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, salvo quando a lei estabelecer duração diversa.

Parágrafo único. Além do cumprimento do estabelecido neste artigo, o exercício de cargo em comissão exigirá de seu ocupante integral dedicação ao serviço, podendo o servidor ser convocado sempre que houver interesse da administração.

As Leis nºs 8.270, de 17 de dezembro de 1991[1] e 9.527, de 10 de dezembro de 1997[1], modificaram a redação originária, influenciando no dispositivo sob comento:

Art. 19. Os servidores cumprirão jornada de trabalho fixada em razão das atribuições pertinentes aos respectivos cargos, respeitada a duração máxima do trabalho semanal de quarenta horas e observados os limites mínimo e máximo de seis horas e oito horas diárias, respectivamente. (Redação dada pela Lei nº 8.270, de 17.12.91)

§ 1o O ocupante de cargo em comissão ou função de confiança submete-se a regime de integral dedicação ao serviço, observado o disposto no art. 120, podendo ser convocado sempre que houver interesse da Administração. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)

§ 2o O disposto neste artigo não se aplica a duração de trabalho estabelecida em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 8.270, de 17.12.91)

As mudanças, em suma, foram as seguintes:

a) extensão do regime de integral dedicação exclusiva aos ocupantes de função de confiança;

b) o reconhecimento de cargos cujos ocupantes exercem jornada inferior a 40 horas semanais, estatuídos por leis específicas e anteriores ao RJU, substituindo “(…) sujeito a 40 (quarenta) horas semanais de trabalho (…)” por “(…) respeitada a duração máxima do trabalho semanal de quarenta horas (…)”;

c) a possibilidade de cumprimento de jornada de 6 horas semanais, contudo mantida a carga horária semanal estabelecida para o respectivo cargo; e

d) é inaplicável o RJU nos casos de duração de trabalho estabelecida em leis especiais.


II – ADVENTO DO DECRETO Nº 1.590/1995 – JORNADA “FLEXÍVEL” (ART. 3º)

O Chefe do Executivo federal, visando disciplinar o art. 19 do RJU, publicou o Decreto nº 1.590, de 10 de agosto de 1995[1], trazendo um conjunto de regras específicas para controle da assiduidade e da pontualidade de servidores civis da Administração Pública Federal direta, das autarquias e das fundações públicas federais, dentre as quais a inovação contida no art. 3º, a saber:

Redação originária:

Art. 3º Quando os serviços exigirem atividades contínuas de regime de turnos ou escalas em período igual ou superior a quatorze horas ininterruptas, é facultado ao dirigente máximo do órgão ou da entidade autorizar os servidores que trabalham no período noturno a cumprir jornada de trabalho de seis horas diárias e carga horária de trinta horas semanais, devendo‑se, neste caso, dispensar o intervalo para refeições.

§ 1º Entende‑se por período noturno aquele que ultrapassar às 21 horas.

§ 2º Os dirigentes máximos dos órgãos ou entendidas farão publicar no Diário Oficial da União, a cada seis meses, a relação e a jornada de trabalho dos servidores aos quais se aplique o disposto neste artigo.

Redação vigente (alterado pelo Decreto nº 4.836, de 9 de março de 2003[1])

Art. 3º Quando os serviços exigirem atividades contínuas de regime de turnos ou escalas, em período igual ou superior a doze horas ininterruptas, em função de atendimento ao público ou trabalho no período noturno, é facultado ao dirigente máximo do órgão ou da entidade autorizar os servidores a cumprir jornada de trabalho de seis horas diárias e carga horária de trinta horas semanais, devendo-se, neste caso, dispensar o intervalo para refeições.

§ 1º Entende-se por período noturno aquele que ultrapassar às vinte e uma horas.

§ 2º Os dirigentes máximos dos órgãos ou entidades que autorizarem a flexibilização da jornada de trabalho a que se refere o caput deste artigo deverão determinar a afixação, nas suas dependências, em local visível e de grande circulação de usuários dos serviços, de quadro, permanentemente atualizado, com a escala nominal dos servidores que trabalharem neste regime, constando dias e horários dos seus expedientes.

O art. 3º, § 2º autoriza a FLEXIBILIZAÇÃO da jornada de trabalho, que difere de REDUÇÃO da jornada de trabalho: dá-se ao ocupante de cargo exercido sob jornada legal e obrigatória de trabalho de 40 horas semanais, na condição de atendimento aos requisitos previstos no mencionado Decreto, o cumprimento diário de, no mínimo, 6 horas, desde que nos sete dias da semana (na hipótese de órgãos/entidades com atendimento ao público também em dias não úteis – sábados, domingos e feriados/pontos facultativos) seja observada a carga horária inerente ao cargo ocupado.


III – APLICAÇÃO DO DECRETO EM INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO – APONTAMENTOS DA CGU

Efetuou-se pesquisa em relatórios de auditoria anual de contas, exercício de 2017, de Universidades e Institutos vinculados ao MEC, sediados na Região Nordeste, e publicados no Portal eletrônico da Controladoria-Geral da União – CGU entre 1º de agosto de 2018 e 15 de abril de 2019, cuja busca resultou em ações de controle em 11 entidades[2]:

InstituiçãoRelatório
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão -IFMA201800580
Fundação Universidade Federal do Maranhão – UFMA201800614
Universidade Federal do Ceará -UFC201800629
Universidade Federal de Pernambuco – UFPE201800631
Universidade Federal de Alagoas – UFAL201800635
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Alagoas – IFAL201800573
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará – IFCE201800578
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN201800625
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco – IFPE201800575
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Rio Grande do Norte – IFRN201800583
Universidade Federal do Vale do São Francisco – UNIVASF201800612

À exceção da UFMA, cujos servidores, nesta condição diferenciada de jornada de trabalho, estão cedidos à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH, atuando restritamente no Hospital Universitário, e da UFC, cuja flexibilização da jornada de trabalho para 6 horas diárias e 30 horas semanais ainda está em fase de implementação, nas nove outras entidades de ensino público federal há falhas que impossibilitam a manutenção dos atos concessivos de jornada “flexível”. Abaixo, relato sintético:

RelatórioIFEConstatações relevantes
201800580IFMA3.1.1.1: Impropriedades nos processos de concessão de flexibilização de jornada de trabalho
201800635UFAL1.1.2.1: Concessão indevida de jornada reduzida a servidores técnico-administrativos em educação.(foram identificados 296 servidores com autorização para prestação de serviço com fulcro no art. 3º do Decreto nº 1.590/95)
201800573IFAL1.1.3.2: Ausência de transparência e publicidade da relação nominal dos servidores beneficiados pelo regime de flexibilização de carga horária.1.1.3.3: Setores que estão cumprindo carga horária flexibilizada de 30 horas semanais de forma irregular.(foram identificados 144 servidores com autorização para prestação de serviço com fulcro no art. 3º do Decreto nº 1.590/95)
201800578IFCE1.1.1.1: Ausência de estudos específicos que estabeleçam quais setores se enquadram nos critérios de horário de trabalho flexibilizado.1.1.1.2: Autorização para flexibilização de horário de servidores, na qual não foram obedecidos todos os requisitos estabelecidos no Decreto nº 1.590/1995.
201800625UFRN1.1.3.1: Concessão de trinta horas semanais de jornada de trabalho a servidores técnico-administrativos no âmbito da Diretoria de Administração de Pessoal, a partir de um estudo de viabilidade da jornada flexibilizada que está em desconformidade com o Decreto nº 1.590/1995.1.1.3.2: Manutenção de jornada de trabalho de trinta horas para servidores técnico-administrativos na Diretoria de Administração de Pessoal da UFRN por prazo superior ao experimental de doze meses previstos na Portaria de concessão, gerando uma concessão irregular de flexibilização da jornada.
201800575IFPE1.1.2.1: Ausência de estudos de demanda sobre os setores do IFPE suficientemente capazes de demonstrar a necessidade de regime de turnos ou escalas de no mínimo doze horas ininterruptas, em função de atendimento ao público ou trabalho em período noturno, nos termos do art. 3º do Decreto nº 1.590/1995.1.1.2.2: Impropriedades na Portaria nº 0225/2016-GR que estabeleceu requisitos e procedimentos para implementação de flexibilização na jornada de trabalho de servidores do IFPE.1.1.2.3: Necessidade de adequação de portarias da Reitoria que autorizaram a flexibilização da jornada de servidores do IFPE, para atendimento dos preceitos contidos no Decreto nº 1.590/1995.1.1.2.4: Interrupção no regime de turnos ou escalas, quanto ao período mínimo de 12 horas de funcionamento, em setores do IFPE a cujos servidores foi autorizada a flexibilização da jornada, em desconformidade com o art. 3º do Decreto nº 1.590/1995.1.1.2.5: Servidores em jornada flexibilizada não vêm cumprindo de forma regular a jornada de seis horas diárias.1.1.2.8: Ausência de controle das chefias quanto ao cumprimento de jornada de trabalho diária e carga horária semanal de servidores com jornada flexibilizada.
201800583IFRN2.1.1.1: Concessão indevida de jornada de trabalho flexibilizada de trinta horas semanais a 451 servidores sem a realização prévia de estudo demonstrando se as atividades se enquadram nos pressupostos estabelecidos pelo artigo 3º do Decreto nº 1.590/1995, sob o argumento de atendimento aos itens 1.8 do Acordão n° 718/2012-1ª Câmara/TCU e 9.8 do Acórdão n° 5.847/2013 – TCU-1ª Câmara.2.1.1.2: Inconsistências na jornada flexibilizada: portarias de autorização inválidas; horários constantes em quadros afixados divergentes dos horários constantes em portaria de autorização; ausência de quadro afixado com o horário dos servidores.2.1.1.3: Execução irregular de atividades na jornada flexibilizada com apenas seis horas de serviço por dia, e não doze horas ininterruptas, por não haver outros servidores para revezamento da escala e/ou revezamento irregular com o chefe do setor.
201800612UNIVASF2.1.3.1: Concessão de jornada flexibilizada sem estudos que demonstrem que os serviços exigem atividades contínuas de regime de turnos ou escalas, em período igual ou superior a doze horas ininterruptas, em função de atendimento ao público ou trabalho no período noturno.2.1.3.2: A Univasf não está utilizando as formas de controle de frequência previstas no art. 6º, do Decreto nº 1.590/1995, quais sejam: controle manual; controle mecânico ou controle eletrônico.2.1.3.3: Deficiência na concessão e acompanhamento de jornada flexibilizadade servidores da SEaD.
201800631UFPE2.1.3.1: Os estudos sobre a concessão de carga horária reduzida para 30 horas sem redução de salário, no âmbito da UFPE, não evidenciam a exigência de turnos ou escalas ininterruptas de ao menos 12 horas, tampouco contemplam critérios objetivos para avaliar se as atividades desenvolvidas e o público a ser atendido por cada setor enquadram-se nos pressupostos estabelecidos pelo decreto nº 1.590/1995.2.1.3.2: Os atos normativos que amparam a concessão de jornada flexibilizada para os servidores da UFPE não possuem a identificação dos servidores beneficiados, nem as atividades desempenhadas e as informações sobre o horário de trabalho de cada servidor.2.1.3.3: As condições de elegibilidade do servidor para gozo da flexibilização de jornada não estão sendo observadas. Além de considerar o atendimento a servidores e professores de diferentes setores internos da própria UFPE enquanto atendimento ao público, a UFPE concede jornada de trabalho de seis horas diárias a ocupantes de funções gratificadas – que se submetem ao regime integral de dedicação ao serviço, segundo a Lei 8.112/90.2.1.3.4: No exercício 2017 não havia controle apropriado do ponto dos servidores autorizados a cumprir jornada de trabalho reduzida para 30 horas semanais. Apenas a partir de abril de 2018 foi implantado o ponto eletrônico. Nem sempre a relação nominal de servidores e respectivos horários estava afixada no local de atendimento dos setores beneficiados com a jornada flexibilizada.

Considerando, na hipótese, a ocorrência de relativa uniformidade no quantitativo de instituições federais de ensino com apontamento restritivo quanto à aplicação da jornada “flexível”, é crível inferir que 80% das entidades educacionais federais têm pendências que obstaculizam o cumprimento das disposições regulamentadoras do art. 19 do RJU.

IV – AS EVIDÊNCIAS DA CGU NA APRECIAÇÃO DAS CONTAS DE 2017 DA FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DE BRASÍLIA

Um caso emblemático é a flexibilização indiscriminada de jornada de trabalho em favor dos servidores técnico-administrativos da Fundação Universidade de Brasília – FUB, com fulcro no art. 3º do Decreto nº 1.590/95, detalhado pela CGU no Relatório de Avaliação da Gestão, exercício de 2017[2].

Fiz recortes de afirmações consignadas no mencionado Relatório, em que os auditores pontuam aspectos inerentes à “flexibilização”, em cotejamento com as decisões tomadas pela cúpula da Universidade.

a) Decompõe consequências da jornada “flexível”, como aumento indireto na remuneração do servidor pela redução da carga horária diária, alertando para o cumprimento disfuncional das atribuições institucionais da entidade pública, pelo incremento de mão de obra em período de escassez de concursos públicos:

Uma diminuição sistemática da carga horária equivale a um aumento sistemático de salário, na medida em que há um aumento significativo da razão salário/horas trabalhadas. Com efeito, ocorre prejuízo ao erário público, quer pela necessidade de despender mais recursos humanos para realizar o trabalho necessário, quer pela simples diminuição dos serviços prestados.

b) Descreve trabalho pretérito – decorridos cinco anos entre a Prestação de Contas de 2012 e a de 2017 -, com constatação assemelhada às formas de instrução e de autorização da jornada “flexível” na FUB:

Não menos importante, faz-se imperioso relatar que o diagnóstico do mau uso da flexibilização da jornada de trabalho na FUB já ocorrera em Auditoria realizada por esta CGU e consubstanciada no relatório nº 2013056797 (Auditoria Anual de Contas de 2012). Em decorrência do referido trabalho, os atos autorizativos foram suspensos, à época, e uma Comissão foi instaurada para revê-los de forma mais criteriosa.

c) Sinaliza a responsabilização dos dirigentes que anuem com pedidos de “flexibilização” fora do padrão normativo:

De qualquer forma, não resta dúvida de que a atual administração, que tem autorizado sistematicamente a todas as solicitações, a despeito da atitude mais criteriosa observada na administração anterior, pode ser responsabilizada por essa generalização indiscriminada da flexibilização da jornada de trabalho para 30 horas semanais, a despeito dos ditames do Decreto 1.590/1995 e do prejuízo, quer seja na forma de 25% a menos de volume de trabalho, quer seja na necessidade de dispêndio do erário público para suprir as necessidades laborais dos diversos setores.

d) Reitera o prejuízo ao Erário, vislumbrando ulterior alegação de novas contratações de pessoal para suprimento do quadro efetivo,

Trata-se, portanto, de um conjunto de circunstâncias que, possivelmente, vem trazendo prejuízo ao erário, quer pela necessidade que impõe de contratação de mais servidores para realizar o trabalho necessário, quer pela diminuição do trabalho realizado em cerca de um quarto da acordada jornada de 40 horas semanais.

Na Tabela 4 do Relatório fica patente a universalização da jornada “flexível” na FUB: entre os anos de 2017 e 2018 foram 1.809 concessões individuais, de um total de 1.832 servidores lotados nos setores com pedidos dessa natureza, ou 98,7% do total.

Transcrevo excerto contendo sucessivos expedientes, de caráter orientativo, remetidos aos dirigentes das Instituições Federais de Ensino – IFE, que pelos apontamentos do órgão de controle interno sequer foram considerados no momento de aprovação dos pedidos no âmbito da FUB no biênio 2017-2018:

Ofício Circular nº 05/2012-DIFES/SESu/MEC, de 09/07/2012, o qual informa que “essa flexibilização, entretanto, deve se dar no interesse da Administração Pública e deve ser aplicada apenas em casos bem específicos. É necessário atentar para a ilegalidade de eventual estabelecimento de jornada prevista no art. 3º, do Decreto n.º 1.590/1995 como regra geral, indistintamente a todos os servidores de um órgão e sem atenção aos requisitos exigidos. A regra é a jornada de trabalho de 40 horas semanais. A flexibilização é exceção”.

Ofício Circular n.º 18/2015-GAB/SESu/MEC, de 29/07/2015, esclarecendo que a Advocacia Geral da União e a CGU se manifestaram por meio do Parecer nº 08/2011/MCA/CGU/AGU, de 20/10/2011, pela impossibilidade de aplicação indistinta do Art. 3º, do Decreto nº 1.590/1995 a todos os servidores sem análise do preenchimento dos requisitos exigidos.

Ofício Circular nº 1048/2016/SFC-CGU, de 18/10/2016, no qual o então Secretário Federal de Controle Interno da CGU informa que tem sido observada nos trabalhos de auditoria da CGU a ausência de estudo interno que evidencie a necessidade de adoção da exceção (jornada diferenciada); a falta de regulação interna que demonstre a coerência entre as características do público atendido pelos servidores enquadrados nos turnos ininterruptos; e a concessão desarrazoada do regime de trinta horas a servidores de um mesmo setor, mesmo que não exerçam a atividade de atendimento ao público ou trabalho noturno. Solicita também a imediata adoção de medidas necessárias à regularização das impropriedades e cumprimento do arcabouço normativo que rege o tema.

Filio-me à corrente, pelo conteúdo da constatação da CGU, que trata de expresso abuso do direito mesclado com adoção de método interpretativo que sombreia o real propósito do art. 3º do Decreto nº 1.590/95.

Ademais, os 1.809 servidores com jornada reduzida em 25% e salário aumentado em 33% comprovam a desnecessidade de novos concursos, uma vez que a IFE abdicou de 3.618 horas/dia, representando quantitativo equivalente a 603 servidores com jornada diária de 6 horas, ou 452 servidores com jornada diária de 8 horas. E se esses 1.809 servidores tivessem redução proporcional à jornada autorizada – como assim é legalmente outorgado às demais categorias do funcionalismo federal -, a economia anual estimada seria de pouco mais de R$ 60 milhões.

Mesmo diante da flagrante desnecessidade do provimento de vagas, porquanto 2 servidores com 40 horas semanais podem ser substituídos por 3 servidores com 30 horas semanais pela regra do art. 3º do Decreto nº 1.590/95, a FUB lançou recentemente os Editais de Concurso Público nºs 1, de 31 de agosto de 2016 e de 16 de outubro de 2018[3], nomeando 301 servidores técnico-administrativos, ao custo médio anual de pouco mais de R$ 29 milhões[4].


V – APLICAÇÃO DO DECRETO EM INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO – JULGADOS DO TCU

No exercício do controle externo dos atos dos Poderes da União, o Tribunal de Contas da União – TCU também identificou falhas na execução do art. 3 do Decreto nº 1.590/95, como foi no julgamento das contas do exercício de 2017 do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte – IFRN, com as seguintes ressalvas – itens 1.7.1 e 1.7.2 do Acórdão nº 2.719/2019 – 1ª Câmara[5]:

1.7.1. inconsistências na jornada flexibilizada concedida aos servidores do quadro técnico-administrativo, a saber, portarias de autorização inválidas; horários constantes em quadros afixados divergentes dos horários constantes em portaria de autorização; ausência de quadro afixado com o horário dos servidores;

1.7.2. execução irregular de atividades na jornada flexibilizada concedida aos servidores do quadro técnico-administrativo com apenas seis horas de serviço por dia, e não doze horas ininterruptas, por não haver outros servidores para revezamento da escala e/ou revezamento irregular com o chefe do setor;

E recentemente foi mais incisivo: no Acórdão nº 2.612/2019 – 2ª Câmara[6], com o julgamento das contas do exercício de 2016 da Universidade Federal de Santa Maria – UFSM, a Colenda Corte de Contas dá ciência à entidade “sobre as concessões indevidas de jornada de trabalho de 30 horas para servidores Técnico-Administrativos em Educação, identificadas em uma amostra de seis processos, o que afronta o disposto no art. 3º do Decreto 1.590/1995 e na IN MPDG/SEGEP 2/2018”, assim como encaminha “cópia desta deliberação e das instruções às peças 18 e 19 à Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação) e à Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) , para que, no âmbito de suas atribuições, avaliem a pertinência de realizar ação de controle de amplitude nacional acerca da jornada reduzida de trabalho (art. 3º do Decreto 1.590/1995 e art. 17 da IN MPDG/SEGEP 2/2018) de servidores de instituições de ensino federais.”

Cito outros precedentes do TCU apontando restrições na jornada “flexível”, que afiançam minha opinião sobre a necessidade de reavaliação do art. 3º do Decreto nº 1.590/95 sob os aspectos da eficiência e efetividade na nova estrutura de funcionamento de repartições públicas federais:

AcórdãosEntidadesObjetos
3.252/2018-2ª Câmara[7]Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Norte de Minas Gerais – IFNMGPrestação de Contas de 2016
9.005/2018-1ª Câmara[8]Universidade Federal de Juiz de Fora – UFJFPrestação de Contas de 2014
9.057/2018-2ª Câmara[9]Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sudeste de Minas Gerais – IFSudesteMGPrestação de Contas de 2016
11.856/2018-2ª Câmara[10]Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Amazonas – IFAMPrestação de Contas de 2016

Assim sendo, os órgãos de controles interno e externo já identificaram irregularidades localizadas na implantação da jornada “flexível” prevista no art. 3º do Decreto nº 1.590/95, gerando sinal de alerta para reavaliação da norma quanto ao atendimento dos princípios da legalidade, legitimidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

VI – JORNADA DE TRABALHO – ESTIPULAÇÃO MEDIANTE LEI (OU EQUIVALENTE NORMATIVO, COMO MEDIDA PROVISÓRIA, DECRETO-LEI)

Não há margem de dúvida de que o RJU disciplina casos gerais na seara da jornada de trabalho dos servidores estatutários.

A transformação normativa operada no art. 19 da Lei nº 8.112/90, contudo, afasta sua incidência na duração de trabalho estabelecida em leis especiais.

Neste sentido, é coerente a defesa da tese de que somente lei – e, por conseguinte, seus equivalentes normativos, como são a Medida Provisória e o Decreto-Lei -, pode dispor sobre a matéria “jornada de trabalho”.

Assim o é em diversos cargos públicos elencados na Portaria nº 97, de 17 de fevereiro de 2012, da Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SEGES/MPOG[11], publicado para atendimento ao art. 10, parte final, do Decreto nº 1.590/95:

CargoJornadaLegislação
Médico, Médico de Saúde Pública e Médico Veterinário20 horasLei nº 9.436/97
Fisioterapeuta e Terapeuta ocupacionalMáxima de 30 horasLei nº 8.856/94
Odontólogo30 horasDecreto-Lei nº 1.445/76
Técnico em Assuntos Culturais30 horasLei nº 3.857/60
Músicos profissionais5 horas diáriasLei nº 3.857/60
Técnico em Radiologia24 horasLei nº 7.394/85
Técnico de Laboratório, Laboratorista e Auxiliar de Laboratório30 horasDecreto-Lei nº 1.445/76 e Lei nº 7.995/90
Fonoaudiólogo30 horasLei nº 7.626/87
Radialista (autoria e locução)5 horas diáriasLeis nºs 6.615/78 e 9.637/98
Radialista (produção e técnica)6 horas diáriasLeis nºs 6.615/78 e 9.637/98
Radialista (cenografia e caracterização)7 horas diáriasLeis nºs 6.615/78 e 9.637/98
Magistério20 ou 40 horasLei nº 12.772/2012
Técnico em Comunicação Social e Jornalista25 horasDecreto-Lei nº 972/69

VII – ALTERAÇÃO DE JORNADA DE TRABALHO DE SERVIDOR ESTATUTÁRIO – POR LEI E COM REDUÇÃO PROPORCIONAL DA REMUNERAÇÃO

Já ficou sobejamente demonstrado que a jornada de trabalho tem seu disciplinamento por lei ou seu equivalente normativo, e como corolário, inviável juridicamente por intermédio de ato infralegal, como é o Decreto.

Outro tema pacificado é a adoção, por ato legal, de redução de jornada, atendidas determinadas condições, sempre com redução proporcional do salário.

Podem ser citados casos recentes de variabilidade de carga horária de determinados grupos funcionais, regidos por leis específicas e com variação remuneratória em simetria com a jornada de trabalho:

a) servidores integrantes da Carreira de Perito Médico Previdenciário: cumprem jornada de 40 horas semanais (art. 35, caput, da Lei nº 11.907/2009[1]), com direito de opção para 30 horas semanais, realizada em 6 horas diárias de forma ininterrupta (art. 35, §§ 5º, 6º e 7º da Lei nº 11.907/2009), com remuneração PROPORCIONAL (há, ainda, a hipótese de redução para 20 horas semanais).

Anexo XV da Lei nº 11.907/2009, com redação dada pela Lei nº 13.464/2017[16]

Vencimento básico dos cargos de Perito-Médico Previdenciário e de Supervisor Médico-Pericial

Classe/Padrão S III

JornadaValor (a partir de 1º de janeiro de 2019)
20h semanaisR$ 6.458,78
30h semanaisR$ 9.688,17
40h semanaisR$ 12.917,56

b) servidores ocupantes dos cargos de Médico, Médico de Saúde Pública, Médico do Trabalho, Médico Veterinário, Médico-Profissional Técnico Superior, Médico-Área, Médico Marítimo e Médico Cirurgião, regidos pela Lei nº 8.112/90, beneficiados pela Lei nº 8.878, de 11 de maio de 1994[1], assim como das Leis nºs 11.090 e 11.091, de 7 e 12 de janeiro de 2005, respectivamente[1]: possuem jornada de 20 horas semanais (art. 41 a 44, caput, da Lei nº 12.702/2012[1]), podendo, mediante opção funcional, exercerem suas atividades funcionais em jornada de 40 horas semanais (§§ 2º dos art. 41 a 44 da Lei nº 12.702/2012), com vencimentos básicos proporcionais à jornada cumprida por cada servidor, conforme evidenciado na Tabela de Remuneração dos Servidores Públicos Federais Civis e dos Ex-Territórios, edição 78, jan/2019[12].

c) servidores integrantes da Carreira do Seguro Social: a jornada de trabalho é de 40 horas semanais (art. 4º-A, caput, da Lei nº 10.855/2004[1]), sendo que, “a partir de 1o de junho de 2009, é facultada a mudança de jornada de trabalho para 30 (trinta) horas semanais para os servidores ativos, em efetivo exercício no INSS, com redução proporcional da remuneração (…)”, conforme art. 4º-A, § 1º, da Lei nº 10.855/2004).

Em suma: somente por lei podem ser criadas mais de uma espécie de jornada de trabalho, e em qualquer situação, igualmente por lei, a redução de tempo de labor vem acompanhada da diminuição proporcional da remuneração.


VIII – APLICAÇÃO DO ART. 3º DO DECRETO Nº 1.590/95 PELAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO – ILEGALIDADE

Na auditoria realizada pela CGU nas contas anuais, exercício de 2017, da Universidade Federal de Pernambuco – UFPE, evidencia-se que a aprovação da jornada “flexível” resulta na EFETIVA DIMINUIÇÃO DA JORNADA SEM REDUÇÃO DA REMUNERAÇÃO – “2.1.3.1: Os estudos sobre a concessão de carga horária reduzida para 30 horas sem redução de salário, no âmbito da UFPE (…)”

O Decreto nº 1.590/95, sob o pretexto de regulamentar matéria alusiva à jornada de trabalho dos servidores da União, como ato infralegal, nitidamente extrapolou as balizas normativas do RJU, ao conceder vantagem financeira, com a manutenção dos estipêndios dos beneficiários, em que pese a diminuição da cargo horária laboral.

Com a concessão do que se denomina “jornada flexível”, nos moldes usualmente praticados pelas IFE, o servidor contemplado terá aumento salarial mascarado da ordem de 33%.

Exemplificando:

1. Salário de R$ 2.400,00/mês

2. Jornada de 6 horas diárias, com 20 dias por semana = 120 horas mensais

3. Jornada de 8 horas diárias, com 20 dias por semana = 160 horas mensais

4. Valor da hora diária recebida para quem trabalha 6 horas diárias: 2.400,00 ÷ 120 = R$ 20,00

5. Valor da hora diária recebida para quem trabalha 8 horas diárias: 2.400,00 ÷ 160 = R$ 15,00

6. Diferença: R$ 5,00, ou aumento de 33% (5/15*100)

Há, de modo reflexo, aumento salarial face a redução do esforço laboral com manutenção da remuneração, estando circunscrito em favor de servidores elegíveis na forma do Decreto, concentrado nas instituições federais de ensino, uma vez que estas funcionam, de modo continuado, em período igual ou superior a doze horas ininterruptas, e com a finalidade de prestação de atendimento ao público (comunidade educacional), inclusive em período noturno, após as 21 horas (art. 3º, caput).

Em matéria de política remuneratória, convoco o art. 37, inciso X, da Constituição de 1988[1], fundamentado em precedentes do STF, para afirmar a necessidade de lei específica na concessão de vantagem pecuniária:

Art. 37. (…):

(…)

X – a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica (…);

A concessão de qualquer benefício remuneratório a servidores públicos exige lei específica, nos termos do art. 37, X, da CF. Precedentes.

[ADI 1.352, rel. min. Edson Fachin, j. 3-3-2016, P, DJE de 12-5-2016[13].]

Em tema de remuneração dos servidores públicos, estabelece a Constituição o princípio da reserva de lei. É dizer, em tema de remuneração dos servidores públicos, nada será feito senão mediante lei, lei específica. CF, art. 37, X; art. 51, IV; art. 52, XIII.

[ADI 3.369 MC, rel. min. Carlos Velloso, j. 16-12-2004, P, DJ de 1º-2-2005[14].]

= AO 1.420, rel. min. Cármen Lúcia, j. 2-8-2011, 1ª T, DJE de 22-8-2011[15]

Foi, portanto, decisão governamental casuística, irrazoável e antieconômica, porquanto os pressupostos para deferimento da jornada “flexível” convergem para os servidores do Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação – PCCTAE, enquanto que o corpo funcional da União, à exceção de frações corporativistas, dispunha, com a Medida Provisória nº 2.174-28, de 24 de agosto de 2001[1], revogada pela Medida Provisória nº 792, de 26 de julho de 2017[1], esta com vigência encerrada pelo Ato Declaratório do Congresso Nacional nº 65, de 6 de dezembro de 2017[1], da faculdade de pleitear jornada reduzida COM REMUNERAÇÃO PROPORCIONAL, calculada sobre a totalidade da remuneração.

Outro aspecto relevante é o universo de potenciais beneficiários: considerando os cargos e carreiras já mencionados, demonstra-se a clara amplificação de servidores elegíveis pelo Decreto nº 1.590/95, representando 74,65% dentre aqueles com previsão normativa atualmente vigente.

CargosQuantidade de servidores ativosFundamento Legal
Técnico-Administrativos das IFE116.203 (74,65%)Decreto nº 1.590/95
Carreira do Seguro Social25.334 (16,27%)Lei nº 10.855/2004
Ocupantes de cargos de Médico e correlatos10.455 (6,71%)Lei nº 12.702/2012
Carreiras de Perito Médico Federal e de Supervisor Médico-Pericial3.666 (2,37%)Lei nº 11.907/2009

O Decreto, como ato infralegal, de estabilidade jurídica inferior a lei, limitado por esta, é exemplo de manifestação do poder regulamentar, conferindo ao Chefe do Executivo a prerrogativa de sua expedição no exercício da atividade legislativa secundária. O RJU, no caso concreto, não permitiu a redução de jornada, mas sua flexibilização; e mesmo que os termos “redução” e “flexibilização”, por interpretação heterodoxa, tenham significados equivalentes, ainda assim à Administração Pública é admitido fazer o que a lei autoriza, e a Lei nº 8.112/90 não dispôs, em seu texto, a manutenção do salário com redução da jornada de trabalho, e tão pouco delegou competência ao Executivo Federal que assim o fizesse em regulamento próprio.

IX – DESVANTAGENS NA GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS COM A APLICAÇÃO DO DECRETO Nº 1.590/95

Recorro aos rudimentos da aritmética básica aprendida nos primeiros anos do ensino fundamental para explicar a incoerência lógica de redução (ou “flexibilização a la brasileira”) de jornada de trabalho.

A aprovação da exótica espécie de jornada de trabalho deve, no mínimo, ser precedida pelo atendimento do interesse público. E qual seria o interesse público que prepondera ao interesse particular de trabalhar menos com o mesmo salário? A ausência de resposta, de per si, já fulminaria a vigência do art. 3º do Decreto nº 1.590/95. Como explicar que para a Administração Pública é melhor ter servidor trabalhando 6 horas diárias, quando seu cargo exige o cumprimento de 8 horas diárias, sobretudo pelo crescente déficit de funcionários da União?

Abaixo, foram construídas duas hipóteses que desmontam qualquer argumento para sustentação do dispositivo normativo sob ataque:

a) atribuições funcionais conferidas a 3 servidores com jornada diária de trabalho de 6 horas podem ser cumpridas por 2 servidores com jornada diária de 8 horas.

Exemplo: setor/seção na Universidade aberto ao público durante os períodos matutino, vespertino e noturno, ininterruptamente, entre 7:00h e 23:00h (considerando, no mínimo, 1 hora de intervalo para refeições – art. 5º, § 2º, do Decreto nº 1.590/95).

– 2 funcionários com jornada de 8 horas diárias – entre 7:00h e 16:00h e entre 14:00h e 23:00h; ou

– 3 funcionários com jornada de 6 horas diárias – entre 7:00h e 13:00h, entre 12:00h e 18:00h e entre 17:00h e 23:00h?

Vantagem da 1ª opção: economia de um servidor e, portanto, menos gastos com pessoal

b) atribuições funcionais conferidas a 1 servidor com jornada diária de trabalho de 6 horas podem ser cumpridas por 1 servidor com jornada diária de trabalho de 8 horas (considerando, no mínimo, 1 hora de intervalo para refeições – art. 5º, § 2º, do Decreto nº 1.590/95).

Exemplo: setor/seção de Instituto Federal que atende ao curso noturno de Engenharia Mecânica, sendo as aulas ministradas entre 18:30h e 22:30h (hora-aula de 50 minutos e intervalo de 20 minutos).

– 1 funcionário com jornada de 8 horas diárias – entre 14:00h e 23:00h; ou

– 1 funcionário com jornada de 6 horas diárias – entre 17:00h e 23:00h?

Vantagem da 1ª opção: maior tempo disponível para organização de suas tarefas internas e para atendimento qualitativo (“melhor”) e quantitativo (“mais”) às demandas dos corpos discente e docente, e da própria Administração Superior da IFE.


X – CONCLUSÃO

Considera-se que:

a) é tema pacificado o indispensável manejo de proposição legislativa para criação e alteração da jornada de trabalho de servidores civis da União, estando contida na iniciativa do Chefe do Executivo federal, conforme art. 61, § 1º, inciso I, alínea ‘c’ da Constituição de 1988;

b) neste quesito, a Lei nº 8.112/90 cuidou de reproduzir, no art. 19, as regras GERAIS sobre jornada de trabalho, inaplicáveis àquelas disciplinadas em LEIS ESPECIAIS;

c) não há, nesse mesmo art. 19, autorização legislativa expressa para instituição de regulamento específico aos casos ali delineados, como o legislador fez, por exemplo, nos artigos 25, § 6º (reversão), 45, § 1º (consignação facultativa), 52 (valores das indenizações do art. 51), 54 (ajuda de custo), 58 (passagens e diárias), 60 (indenização de transporte), 71 (adicional de atividades penosas), 76-A (Gratificação por Encargo de Curso e Concurso) e 92 (Licença para o Desempenho de Mandato Classista);

d) há carreiras e cargos com variabilidade temporal na jornada de trabalho (20h, 30h, 40h), e em todos os casos instituída por Lei Ordinária e com redução proporcional dos estipêndios;

e) os julgamentos de prestações de contas de IFE, pelo TCU, sinalizam prática reiteradamente irregular na execução do art. 3º do Decreto nº 1.590/95, a ponto de tencionarem avaliação NACIONAL acerca da jornada “flexibilizada” ali estabelecida;

f) os achados de auditoria nas contas de IFE detectados pela CGU inclinam-se pelo descumprimento contumaz do dispositivo em alusão;

g) as recomendações e determinações exaradas pelos órgãos de controle interno e externo federais têm, em regra, efeitos inter partes, com implementação a longo prazo até alcançar a avaliação da gestão das 109 entidades educacionais federais existentes (Decreto nº 9.665, de 2 de janeiro de 2019[1]);

h) há resistência das IFE para regularização dos processos concessórios de jornada “flexibilizada”, sobretudo em função de os beneficiários são parcela do capital votante para eleição de dirigentes e integrantes de colegiados nas Universidades e Institutos Federais;

i) a concessão de jornada “flexível” resulta em vantagem dirigida unicamente ao servidor, em detrimento do interesse público, já que não se vislumbra, em qualquer situação, que a Administração Pública concessora terá benefício com a redução da jornada diária de trabalho de seu corpo funcional;

j) um dos pressupostos para deferimento de jornada “flexível” – “em função de atendimento ao público” – está em rota de colisão pela concessão de redução da jornada de trabalho do servidor, tendo em vista que o funcionamento dos serviços restará prejudicado pela supressão de 25% da carga horária, de 8 horas diárias para 6 horas diárias;

l) a despeito de as Universidades, mesmo abrindo mão da plenitude da carga horária de seus servidores, acenando à sociedade e ao Estado que prescinde parcialmente da jornada de trabalho em sua integralidade, ainda assim realizam sucessivos processos de contratação de pessoal efetivo, aumentando o número de servidores e consequentemente as despesas com pessoal e encargos sociais, sob o pálio da autonomia universitária prevista no art. 207 da Constituição de 1988; e

m) há ganho salarial injustificado em razão da elevação do valor da hora trabalhada dos servidores em 33%, prestigiando um segmento funcional específico lotado e em exercício em IFE, quando a majoração remuneratória, ainda que indireta, deve ser positivada por lei,

É urgente a revogação do art. 3º do Decreto nº 1.590/95, com imediato retorno das jornadas de trabalho àquelas previstas por disposição legal, além da revisão dos processos de provimento de vagas, mediante concurso público, com a adequação das futuras contratações de pessoal em face da nova conjuntura prospectada com a elevação do tempo de permanência do servidor nas dependências do órgão/entidade público federal na prestação de atendimento ao público em geral.


XI – NOTAS

[1] consulta à legislação federal por intermédio do Portal da Legislação – http://www4.planalto.gov.br/legislacao/, acessado em 28.05.19

[2] pesquisa de relatórios produzidos pela Controladoria-Geral da União – https://auditoria.cgu.gov.br/, acessado em 29.05.19

[3] Informações sobre os editais de 2016 – http://www.concursos.unb.br/index.php/tecnicos-2016 -, e de 2018 – http://www.concursos.unb.br/index.php/2018 -, realizados pela Fundação Universidade de Brasília – FUB, cujos links foram acessados em 29.05.19

[4] estimando salário mensal atual em R$ 6.000,00, os R$ 29 milhões foram obtidos pela fórmula: (R$ 6.000,00 + R$ 1.320,00 de 22% de contribuição patronal ao RPPS da União) x 301 servidores x (12 meses + Gratificação Natalina + Terço Constitucional)

[5] Relatório, Voto e Acórdão disponíveis no link https://contas.tcu.gov.br/etcu/AcompanharProcesso?p1=33583&p2=2018&p3=8, acessado em 29.05.19

[6] Relatório, Voto e Acórdão disponíveis no link https://contas.tcu.gov.br/etcu/AcompanharProcesso?p1=25335&p2=2017&p3=0, acessado em 29.05.19

[7] Relatório, Voto e Acórdão disponíveis no link https://contas.tcu.gov.br/etcu/AcompanharProcesso?p1=29827&p2=2017&p3=5, acessado em 29.05.19

[8] Relatório, Voto e Acórdão disponíveis no link https://contas.tcu.gov.br/etcu/AcompanharProcesso?p1=28094&p2=2015&p3=8, acessado em 29.05.19

[9] Relatório, Voto e Acórdão disponíveis no link https://contas.tcu.gov.br/etcu/AcompanharProcesso?p1=29826&p2=2017&p3=9, acessado em 29.05.19

[10] Relatório, Voto e Acórdão disponíveis no link https://contas.tcu.gov.br/etcu/AcompanharProcesso?p1=34628&p2=2017&p3=7, acessado em 29.05.19

[11] disponível em https://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:ministerio.planejamento.orcamento.gestao;secretaria.gestao.publica:portaria:2012-02-17;97, e acessado em 29.05.19

[12] disponível em http://www.planejamento.gov.br/assuntos/gestao-publica/arquivos-e-publicacoes/190426_tabela-de-remuneracao-78-jan2019-1.pdf, e acessado em 29.05.19

[13] disponível em http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=1626023, e acessado em 29.05.19

[14] disponível em http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2261176, e acessado em 29.05.19

[15] disponível em http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2424990, e acessado em 29.05.19

[16] disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/Anexo/ANL11907/ANL11907-XII-XVI.htm, e acessado em 29.05.19